Qualité, service public et démocratie un triple client Isabelle ORGOGOZO

Qualité, service public et démocratie Un triple client

Isabelle ORGOGOZO [1]

Ce jour là, Séraphin LAMPION était si pressé de proposer une nouvelle police d’assurance à son ami le Capitaine HADDOCK, qu’il dédaigna de s’arrêter au feu rouge qui l’aurait ralenti. Malheureusement pour lui, un gendarme surgit de derrière un camion et verbalisa.

Si un enquêteur de la SOFRES ou de l’IPSOS lui avait demandé à cet instant ce qu’il pensait de la qualité de services publics, il aurait vociféré que les fonctionnaires sont des « ectoplasmes », « des bachi-bouzouks » et des « cloportes », ce qui aurait voulu dire, en fait, des parasites néfastes.

Au même instant, Madame LAMPION, qui allait au supermarché renouveler son stock de bigoudis, se fit emboutir par une moto venant sur sa droite qui n’avait pas vu le feu passer au rouge. Il n’y avait pas de gendarmes à l’horizon. Madame LAMPION se lamenta sur le fait qu’« ils » n’étaient jamais là lorsqu’on avait besoin d’eux.

Le même jour, Isidore LAMPION, jeune fonctionnaire affecté au ministère de l’intérieur, rédigeait une note d’explication sur l’application du permis à point qui disait à peu près ceci : « le système de financement de la santé publique connaissait des déficits croissants que le budget de l’Etat ne parvenait plus à combler. S’il paraissait inévitable de trouver d’autres financements - ce qui signifiait augmenter les cotisations - il fallait aussi tout faire pour contenir la dépense. Or, les accidents de la route coûtaient très cher à la collectivité. Il fallait réprimer beaucoup plus sévèrement pour contraindre les Français à se montrer plus prudents sur la route. Le ministre avait décidé de faire de la sécurité routière un axe fort de sa politique. « L’assureur Séraphin LAMPION ne pourrait qu’approuver », pensa fièrement Isidore. Mais, lorsqu’il en parla à son père, celui-ci se mit à invectiver l’administration tatillonne qui restreignait le droit des automobilistes à apprécier librement les dangers qu’ils voulaient bien courir en toute conscience. Ce dîner fut le théâtre d’une des plus grandioses querelles de la famille LAMPION.

Sans le vouloir, nos héros venaient d’illustrer une des difficultés spécifiques de la mise en œuvre d’une démarche qualité dans les services publics.
En effet, si on admet que la qualité consiste à fournir le service ou le produit conforme aux attentes des clients dans le meilleur délai et au meilleur prix, la première difficulté à laquelle se heurte l’administration c’est qu’elle n’a jamais en face d’elle un client mais au moins trois.

Monsieur LAMPION, pour revenir à lui, a beau être furieux de se faire sanctionner, il est malgré tout demandeur de sécurité sur la route, et il sait bien que le code et les signaux ne suffisent pas. La peur du gendarme aide à sensibiliser les automobilistes au respect du code. Mais ce n’est pas tout. Monsieur LAMPION trouve, lui aussi, que l’assurance maladie est chère, il adhère aux décisions de son gouvernement qui veut en limiter les dépenses. Il sait qu’une sévérité accrue sur les routes permet d’économiser des millions de francs sur les soins médicaux que requièrent les grands accidentés de la route. C’était dans le programme électoral du parti pour lequel il a voté. Il approuve cette décision politique. Néanmoins, quand la décision l’atteint au moment de l’infraction, il se sent victime d’une injustice.

Autrement dit, toute prestation administrative concerne toujours un individu, la société et la politique choisie par la majorité élue par cette société. Cela signifie que l’action publique a toujours simultanément trois destinataires qui sont rarement en phase dans l’expression de leurs attentes.
La mesure de la satisfaction de ces trois destinataires se révèle infiniment plus complexe à opérer que dans le cadre du marché. Cela ne veut pas dire qu’il n’est pas indispensable de chercher des méthodes pour le faire. Mais, en toute cohérence, une telle mesure devrait prendre pour point de départ la commande politique qui donne son sens à l’action administrative.

La complexité du système décision-action

Prenons le cas d’une politique de santé. Imaginons qu’une majorité de Français ait voté pour un programme politique promettant de ne pas remettre en cause le système d’assurance maladie pour tous. Cela signifierait qu’un programme devrait être conduit pour équilibrer les recettes et les dépenses dans l’ensemble du système de santé, depuis l’hôpital jusqu’à la consultation privée en passant par les laboratoires et les pharmacies, sans oublier les campagnes d’information et de prévention contre l’alcoolisme, le tabagisme, le sida, les erreurs alimentaires, la sécurité routière, la surveillance des cantines, l’état sanitaire des abattoirs, la prévention des accidents de travail et la protection maternelle et infantile. Beaucoup d’intérêts très divergents vont se trouver contrariés. Le gouvernement devrait faire des choix, il risquerait fort d’être débordé par des revendications catégorielles, des pressions, des lobbies.
Admettons malgré tout que le but à atteindre soit suffisamment partagé par la population pour qu’elle soutienne l’action du gouvernement. Nous tenons là une finalité politique - l’accès aux soins pour tous - clairement exprimée et bien perçue par l’opinion.

La deuxième étape se profile, celle des modalités d’action.

L’action administrative s’inscrivant dans un cadre légal, il faut promulguer les lois qui détermineront les modalités de l’action. Ces lois sont préparées par les ministères et débattues au Parlement. Le Parlement n’est pas unanime. Ceux qui craignent d’être lésés par la politique de santé qui se prépare vont faire exprimer toutes les raisons convenables ou non qui permettent de contester le bien fondé de la loi. Ce qui sortira finalement représentera un compromis entre intérêts et convictions très divergents, c’est la famille LAMPION au niveau d’un pays. La loi devra ensuite passer l’examen du conseil constitutionnel qui peut la rejeter parce que non conforme à la constitution. A sa sortie, une loi ressemble rarement à ce que ses parents avaient voulu qu’elle soit. C’est le propre de la démocratie de construire sans cesse des compromis entre le souhaitable et le possible.

Voilà pourquoi le cadre d’action de l’administration se trouve rarement en phase parfaite avec l’intention qui la préside.
Si nous comparons cette loi avec le prototype d’une nouvelle voiture, nous saisissons tout de suite que le processus d’élaboration et de mise en œuvre d’une nouvelle voiture est beaucoup plus facile à construire que celui d’une politique publique.
Munies de la loi, les administrations vont la mettre en œuvre. Cela signifie que des conventions devront être signées, des budgets affectés à ceci plutôt qu’à cela, des contrôles effectués, des circulaires diffusées.
C’est à partir de ce moment là que pourront être mis en œuvre des processus de qualité, des méthodes de travail, des formations spécifiques. C’est aussi à ce moment là que peuvent être élaborés des indicateurs de résultats.
Les indicateurs de l’action administrative sont toujours plus complexes que les indicateurs d’une activité marchande. Ce n’est pas parce que le nombre d’amendes pour excès de vitesse augmente qu’on est sûr d’obtenir une diminution des accidents dûs aux excès de vitesse.
N’oublions pas le projet politique initial de notre exemple : équilibrer les comptes de la santé pour maintenir l’accès aux soins pour tous. Mesurer le résultat des modalités de la mise en œuvre de ce projet demande d’intégrer une gigantesque quantité de paramètres.
Ce n’est pas impossible, mais c’est difficile et coûteux. Et cela ne peut pas se faire en suivante le plus court chemin. De nombreuses lois et règles existent pour protéger le citoyen. On ne peut lui interdire de fumer ou de boire, ni l’obliger à se vacciner, ni l’empêcher d’aller vois trois spécialistes s’il est angoissé, etc… etc…

Lorsqu’un médecin anglais refuse d’opérer du cœur un fumeur, cela fait un scandale.
Malgré tout, les indicateurs devront permettre de répondre à la question : est-on parvenu à équilibrer les comptes tout en maintenant l’accès à la santé pour tous ? Quelles sont les mesures qui ont eut l’impact le plus fort ? etc…
Nous en sommes maintenant au niveau de l’action concrète où les agents du service public dans les hôpitaux, dans les caisses d’assurance maladie, dans les services vétérinaires, dans les directions régionales des affaires sanitaires et sociales, etc… interagissent avec l’usager demandeur de soins.
Si la finalité politique est clairement perçue par les agents et les usagers, la recherche de l’efficacité, de l’économie, de la qualité devient non pas facile, mais elle est bien centrée. Le choix à faire, les procédures à respecter peuvent être expliqués et discutés. Il n’en demeure pas moins que l’agent et l’usager étant tous deux des citoyens peuvent s’affronter.
Il n’en demeure pas moins non plus qu’entre le Parlement qui a voté la loi et l’agent de la sécurité sociale qui discute avec un assuré, il y a tellement d’intermédiaires, d’interférences de logiques et de règles, d’opinions émises par des groupes professionnels, des journaux, des syndicats, des associations, que la finalité est souvent perdue de vue.

La qualité des services publics, une question politique…

Au terme de ces deux exemples, il devient possible de situer la qualité dans le processus global de l’action administrative. Celle-ci joue à quatre niveaux.
• Le niveau le plus large qui relie le parlement aux usagers et aux citoyens par l’intermédiaire du débat électoral, des médias et de la presse est celui de la qualité du débat politique. Ce débat est toujours le même, il tourne autour de la question : « Dans quelle société voulons-nous vivre ? ». Or, il devient de plus en plus difficile à tenir dans la mesure où les données économiques, géopolitiques, techniques sont devenues tellement complexes qu’il est ardu de les présenter d’une manière simple qui permettrait à chacun de se forger une opinion. Mais, sans vision globale de la société, chacun tend à ne percevoir que son propre intérêt. Le problème du politique est de trouver les moyens de rendre compréhensibles des choix extrêmement complexes. Il est aussi de savoir entendre des groupes sociaux qui ne disposent pas de moyens construits pour se faire entendre. Ainsi, lors de la colère des transporteurs routiers au moment de la mise en œuvre du permis à points, tout le monde à découvert qu’une grande partie de cette profession organisée en sous-traitance de sous-traitance de sous-traitance, ne pouvait gagner sa vie qu’en enfreignant les règlements de la sécurité routière. On comprend qu’une profession s’exerçant dans la solitude - la cabine du camion- soit mal préparée à s’organiser pour discuter avec les pouvoirs publics. Il n’empêche que la qualité d’une décision politique se ressent de l’absence ou de la présence, durant sa préparation, des acteurs concernés par cette décision.
Il en va de même pour la population des chômeurs qui n’est pas organisée pour s’exprimer.

Au niveau des administrations centrales ou des caisses nationales de retraite ou d’allocations familiales, la qualité passe par la mise en œuvre des politiques, les décrets d’applications, l’évaluation de leur impact sur la vie politique.
Cela suppose d’être attentif à la capacité d’adaptation des structures et de prévoir des méthodes d’observation et de suivi permettant d’identifier des effets pervers toujours possibles et de les corriger.
• Au troisième niveau se trouve la question des procédures, de la mesure de leur efficacité, de l’évolution des pratiques sur le terrain et de la vigilance sur la cohérence des règles. Les méthodes traditionnelles de la qualité peuvent être d’une très grande utilité dans ce nouveau registre, où ne se pose plus la question « Quoi faire ? » mais « Comment faire ? ». Mais, il est clair que se poser la question du comment ? sans avoir de réponse à la question quoi ? ne rime à rien.
• Au niveau le plus serré nous trouvons l’acteur face à l’usager, le lieu où la décision politique rencontre l’usager réel dans sa complexité et sa singularité.
Tout le mouvement de responsabilisation des acteurs, de mobilisation, d’encouragement à l’initiative, d’amélioration de l’accueil repose jusqu’à présent sur ce niveau là. Mais, cela ne peut pas suffire. Comme dans l’entreprise les défaillances dans la conception coûtent infiniment plus cher que les défaillances dans la réalisation. Des acteurs qui font d’énormes efforts pour améliorer l’accueil des usagers, les délais de réponse au courrier… supportent plus difficilement de se trouver freinés par un règlement dont ils ne perçoivent plus le sens ou par des restrictions budgétaires qui les privent de tel ou tel matériel qui leur permettrait d’améliorer leurs progrès. Ils sont malgré tout conscients que tout n’est pas possible, surtout en période de récession. Mais ils ont besoin de percevoir une cohérence entre les efforts qui leurs sont demandés et les finalités de ce qu’ils font.

… une évolution historique

Ces niveaux de mise en œuvre relèvent de quatre champs qui n’ont pas eu tous le même poids au cours de l’histoire.
Le plus ancien, celui dont la légitimité est le plus installée est le champ du droit. L’Etat français est un Etat de droit.
L’administration est dirigée par des ministres qui ont la confiance des élus chargés de voter les lois fournissant le cadre de son action. Les budgets dont elle dispose sont eux aussi votés par le parlement. Les procédures de dépenses sont organisées selon des principes juridiques tels que la séparation des ordonnateurs et des comptables, l’imputation des dépenses à des lignes budgétaires, etc…
Le recrutement et la promotion des fonctionnaires se font également dans le cadre de lois et de décrets.
Des principales juridiques de valeur constitutionnelle, telles que l’égalité de traitement, la continuité du service public, la neutralité, régissent la vie quotidienne et l’action des agents de l’Etat.
On peut dire que jusque dans les années 1970, le droit était l’unique référence de l’action publique.
Dans les années 70, la rationalisation des choix budgétaires (R.C.B.) a introduit la notion de gestion dans l’administration.
On ne se posait plus seulement la question de la conformité des choix budgétaires à la loi mais aussi celle de leur rationalité par rapport à des critères économiques. L’administration s’ouvre à un nouveau champ, celui de la gestion.
Au début des années 80, un prise de conscience très large de ce qu’impliquent l’apparition de nouveaux concurrents, l’ouverture des marchés, etc… pour l’industrie française a déclenché un mouvement d’opinion en faveur de l’efficacité, de la qualité, du management participatif, de l’innovation sociale et technique. Ce mouvement s’est propagé au sein des administrations. En 1986, le développement des cercles de qualité dans l’administration est devenu un projet politique. En 1989, le renouveau des services publics en a pris la succession, mais le principe était le même : il s’agissait d’introduire, dans l’administration, des méthodes de travail permettant aux agents d’inventer des améliorations d’activité quotidienne, de se reposer la question de la finalité du service qu’ils rendaient, de nouer avec les usagers un dialogue dont le fondement n’est plus seulement le droit mais aussi la qualité de la réponse apportée à leur demande en termes de délais, de disponibilité, d’accueil.
On peut lire cette évolution comme le passage d’une démocratie formelle - respect du droit - à une démocratie concrète - attention portée aux besoins de l’usager réel. Si tel est le cas, si l’apparition de ces deux derniers champs - celui du management et celui des projets - indique une évolution réelle de la philosophie de l’action de l’Etat, il faut s’attendre à ce que, premièrement, l’adaptation du droit à cette nouvelle donne prenne du temps et, deuxièmement à ce que cette adaptation soit le théâtre de conflits sévères entre ces quatre champs qui prétendent tous à l’hégémonie sur les trois autres. Une lecture des dix dernières années de la modernisation comme succession de recherche de compromis entre ces quatre logiques permet de comprendre un certain nombre d’à-coups, d’erreurs, de changements de stratégies qui ont parfois exaspéré les acteurs engagés dans une réforme qu’un changement d’orientation laissait au milieu du gré avec le sentiment d’avoir été abandonnés ou trahis.

Les quatre formes d’hégémonie :

L’hégémonie du droit : C’est la plus ancienne, et c’était une donnée de fait, la première légitimité de l’Etat ayant été de faire régner l’ordre. Cette phase de l’histoire de l’administration est dénommée Etat Gendarme par Romain-Laufer.
Lorsque l’Etat se fait correcteur des inégalités sociales par la redistribution des ressources, et devient Etat-providence, l’hégémonie du droit, sans perdre sa légitimité, - il s’agit de donner à chacun ce à quoi les textes lui donnent droit - perd un peu de sa force. A côté de la question : l’aide est-elle distribuée de manière conforme au droit ? émergent d’autres questions : « Est-ce efficace ? », « Est-ce fait de manière rationnelle ».
Cette question entame la légitimité du droit en ce qu’elle insinue que la conformité aux textes est un critère nécessaire mais pas suffisant pour juger de l’action de l’Etat.
L’hégémonie de la gestion : Partie de la méthode de rationalisation des choix budgétaires, cette logique va pousser à scruter les services sous l’angle de leurs coûts en budget et en personnel. Elle va multiplier les ratios, les bilans, le contrôle dans le souci d’économiser les moyens.
Elle apparaît naturellement au moment où l’Etat providence atteint son apogée et commence à découvrir les limites financières de son expansion.
Elle compte, aujourd’hui encore, de fervents adeptes convaincus qu’il suffit d’installer les bons instruments de mesure aux bons endroits pour éviter les gaspillages et améliorer l’efficacité de l’Etat.
L’hégémonie des projets et du management : Apparues au début des années 80, ces deux logiques, difficilement dissociables, insistent sur le rôle des acteurs de l’administration. Tout repose, selon ce point sur la capacité des dirigeants à organiser l’activité des agents selon des finalités claires qui lui permettent de comprendre le service qu’ils rendent et les autorise à proposer des améliorations, à mieux s’organiser pour répondre aux attentes de leurs usagers. C’est, en définitive, sur le terrain, dans le dialogue des agents avec les usagers que se gagne ou se perd la bataille de l’efficacité de l’Etat. De ce point de vue, le droit peut apparaître comme rétrograde ou facteur de lourdeurs insupportables. Dans ce champ là on appelle à la simplification des textes, à l’autonomie des services, au pilotage par les finalités et non par les modalités. Le risque évident d’une telle approche est celui d’oublier que l’Etat n’est pas et ne sera jamais une entreprise et que son action ne peut se juger sur le seul critère de l’efficacité.
L’Etat est le garant de la règle du jeu social et politique. Le contrôle de l’application des règles ne rapporte pas en termes économiques, il est parfois même très coûteux, mais sa rigueur et son efficacité apportent à tous les citoyens la certitude d’appartenir à une même société, de jouir des même droits et d’être soumis aux mêmes devoirs.
Le critère de la conformité des actes au droit ne peut en aucun cas disparaître, même si cette conformité est coûteuse en termes de finances, de temps ou d’efficacité. En revanche, considérer que cette conformité suffit est absurde. Il en va de même pour les trois autres critères.

En définitive, la qualité dans les services publics est la résultante d’un équilibre dynamique, jamais figé, entre ces quatre logiques. C’est pourquoi, de manière beaucoup plus nette que dans l’entreprise, les valeurs qui sous-tendent l’action doivent constamment être rappelées et mise en débat non seulement au sein des services publics, mais encore avec la totalité de leurs utilisateurs.

Pour conclure, nous prendrons un exemple en écho de l’histoire de la famille LAMPION qui commence cet article.
L’instruction d’un permis de construire illustre bien la difficulté qui surgit entre le désir de l’usager qui souhaite obtenir son permis le plus rapidement possible et l’agent du ministère de l’équipement qui doit veiller à ce que la construction soit conforme à des normes de sécurité et à un environnement visuel, un paysage construit par des générations. L’administration inscrit le désir individuel dans un contexte social et juridique ; elle ne peut pas toujours dire oui à l’individu car la société attend d’elle autre chose. La qualité des services publics consiste à trouver les meilleurs compromis possibles, au coût le plus faible pour la santé, dans les meilleurs délais. La satisfaction totale de l’usager ne peut être le but. En revanche, la relation ouverte à un usager considéré comme un adulte partenaire est un horizon vers lequel peuvent tendre tous les services publics.